职务性与制度性政治关联对基金会收入的影响

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王群
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本文PDF版本:职务性与制度性政治关联对基金会收入的影响 

作者简介:善与志联合创始人,邮箱wq@shanyuzhi.com。

在基金会里担任负责人的在职政府工作人员首要处理行政机关的工作,基金会的工作不一定计入其工作绩效,他们具体能对基金会的工作有多少参与值得进一步考察。另外,党政部门早有政策原则上禁止在职政府工作人员在社会组织兼职,所以过分高调貌似也不太好。所以我假设在职政府工作人员在基金会担任负责人的数量应该与基金会的各类收入无关(假设1)。离退休的省部级政府工作人员对捐赠收入的影响目前正在搜寻文献,但我预计他们应该更有可能帮基金会带来政府补贴(假设2),他们之前建立的相对较高级别的政治关联使他们在与政府的对话中更有分量。出于对风险的规避以及缺乏一定的金融背景,这些基金会应该不会将市场手段作为收入的重要途径(假设3)。整体而言,这种基于职务的政治关联对基金会的收入影响非常有限。需要说明的是,使用省部级离退休政府工作人员作为其中一种职务性政治关联有一定的局限性,因为确实不少基金会的负责人中包括低级别的离退休政府工作人员,这些人对基金会的影响,本文无法进行分析。

我国基金会自2004年《基金会管理条例》生效后,发展迅速。据2016年《中国统计年鉴》,2015年底我国基金会数据量已经达到4784家,其中全国级别的为240家,其余分布在地方,广东、江苏和浙江均超过400家。这些基金会每年都将大量资金注入非营利领域,所以虽然它们只占中国社会组织的0.7%,但发挥的作用远远大于简单的数量比。关于基金会的收入问题,国内已经有不少专家做过研究,从理事会构成、效率等方面分析基金会的收入。在国际刊物及学术平台上,尼娜(深圳大学)、詹学勇(香港理工大学)和韦茜(加拿大纽芬兰纪念大学)等也撰文讨论影响基金会收入的各种因素。

Johnson和尼娜(2015)研究了基金会负责人(理事长、副理事长、秘书长)中在职国家工作人员数量及离退休的省部级工作人员数量对捐赠收入的影响。主要借鉴政府与企业、非营利机构关系等政治学和社会学文献,她们认为“关系”可以帮助基金会获取更多捐赠,但数据分析结果表明这两种政治关联对基金会捐赠收入都没有显著影响。作者之后讨论了目前文献的局限性,并没有对结果成因做进一步分析。

韦茜(2016)通过双层回归发现,在组织层面,公募、全国型、由学校(主要是大学)成立、企业成立对收入有显著关联,同时全职员工数量和理事数量亦是如此;在省份层面,处在教育水平较高省份的基金会,获得更多收入,但其它诸如城镇化水平、老年人口等因素作用不显著。此文局限在于,将所有收入之和作为自变量,因而无法对不同来源的收入做出解释。从基金会年报我们可以得知,基金会收入一般有七类,包括捐赠收入、政府补贴、会费、产品销售收入、提供服务收入、投资收入、其它收入。其中产品销售收入、提供服务收入和投资收入可以算是市场(商业化)收入。

尼娜和詹学勇(2017)研究了政府嵌入式控制对基金会捐赠收入、政府补贴以及依靠市场手段获取的收入的影响,以及在外部突发事件的情况下(郭美美事件和汶川地震),嵌入式政府控制(EGC)对基金会三类收入的作用。他们对EGC的定义为:1、由政府机关或相关机构(比如政协、工会等)成立;2、原始资金由政府机构提供;3、基金会运作的部分行政支出由政府提供;4、基金会负责人中有现任政府工作人员或者离退休的工作人员;5、基金会地址在政府及相关机构。他们发现EGC在不考虑外部事件的情况下,对基金会的政府补贴和市场化收入有积极、显著的影响,对捐赠总额影响不显著。在这项研究里,作者没有说明是否将事业单位成立的基金会归入嵌入式政府控制范畴,但这应该是政治嵌入的一种表现,毕竟这些机构是在履行政府职能,并对政府负责。另外,作者在分析中使用了普通最小二乘法线性回归(OLS)。这种方法在研究基金会收入的时候值得商榷,因为不少基金会没有捐赠收入,另有大量基金会没有政府补贴或市场化收入。比如在文中,超过75%的基金会是没有政府补贴的,这就造成大量0值的出现。在这种情况下,即使是面板数据,OLS也可能得出偏差较大的系数和显著性。

在以上研究内容和方法的基础上,我认为有必要对政治关联属性做出分析,并采纳尼娜和詹学勇(2017)对基金会收入的分类处理,采用Tobit模型对基金会收入进行分析。Tobit模型的特点在于因变量是受限变量,它体现为单一方程,但实际上由两类方程组成,一是表示约束条件的选择方程模型,另一种是满足约束条件下的某连续变量方程模型。对于政治关联属性,我认为可以分为两类,一类是职务性政治关联,即在职政府工作人员和省部级离退休工作人员是否在基金会担任领导职务,另一类是制度性政治关联,这类关联基本以我之前对基金会做的民间性分析为基础,具体操作为:1、由宽泛意义上的政府成立,包括立法、司法、执法等党政部门;2、由事业单位成立,包括科研机构、公立学校、公立医院等;3、由19家免于注册的群众组织成立,包括妇联、侨联等;4、依据民间力量,由政府发起并主导注册过程,在成立后一般由政府新近离退休人员担任负责人;5、地址在宽泛意义上的政府机关。之所以有必要将这两种政治关联分开,是因为其在形成机制、持久性等方面存在差异,从而有可能对基金会的收入产生不类型或程度的影响。尼娜和詹学勇(2017)将两种政治关联都处理为EGC,有可能对分析结果造成未知影响。

在基金会里担任负责人的在职政府工作人员首要处理行政机关的工作,基金会的工作不一定计入其工作绩效,他们具体能对基金会的工作有多少参与值得进一步考察。另外,党政部门早有政策原则上禁止在职政府工作人员在社会组织兼职,所以过分高调貌似也不太好。J 所以我假设在职政府工作人员在基金会担任负责人的数量应该与基金会的各类收入无关(假设1)。离退休的省部级政府工作人员对捐赠收入的影响目前正在搜寻文献,但我预计他们应该更有可能帮基金会带来政府补贴(假设2),他们之前建立的相对较高级别的政治关联使他们在与政府的对话中更有分量。出于对风险的规避以及缺乏一定的金融背景,这些基金会应该不会将市场手段作为收入的重要途径(假设3)。整体而言,这种基于职务的政治关联对基金会的收入影响非常有限。需要说明的是,使用省部级离退休政府工作人员作为其中一种职务性政治关联有一定的局限性,因为确实不少基金会的负责人中包括低级别的离退休政府工作人员,这些人对基金会的影响,本文无法进行分析。

制度性的政治关联则更加深入,不以是否有政府官员任职作为唯一标准,而是以基金会与政府相对比较稳固的关系及渊源作为依据,这些基金会使用其天然的政治关联与政府发生关系,依据制度从政府获取资源、信息以及信誉,从而在获取捐赠收入过程中占有更大优势。也正是因为具备了这种天然优势,政府更希望它们从社会层面获取资源,而非在它们享有的制度优势的基础上再给予补贴。所以,我假设有制度性政治关联的基金会可以获取更多的捐赠收入(假设4),但不一定获取更多政府补贴(假设5);不具备制度性政治关联的基金会更需要通过市场化手段获取收入,来弥补捐赠收入的不足(假设6)。 以上假设是否成立,需要文献支持,目前只是基于经验的假设。

在分析过程中,我加入了一些控制变量,比如年龄、理事数、全职全工数、2012年末总资产数、筹资费用、项目支出这几个变量的自然对数,还包括基金会免税资格、各省份基金会密度、人均GPD、基金会范围(全国、地方)、募款资格(公募、非公募)。这些控制变量在过往的研究中都出现过。同时我加入了中国公益研究院开发的各省份的公益指数,作为环境变量的补充。以下是简化的分析结果。为排版方便,数据描述、线性分析以及控制变量全部省去。数据来源于马季等(2017)创建的中国基金会研究基础数据库(RICF)2013年基本信息和财务数据,样本量为2422家基金会。


表一:捐赠收入

模型 1 2 3
负责人中在职政府工作人员数 -0.049 -0.082
(0.114)   (0.113)
负责人中担任过省部级职务的国家工作人员数 -0.28 -0.328
(0.237)   (0.236)
制度性政治关联 1.178** 1.294**
    (0.381) (0.390)

 

表二:政府补贴

模型 4 5 6
负责人中在职政府工作人员数 0.045 0.022
  (0.386)   (0.385)
负责人中担任过省部级职务的国家工作人员数 1.555+ 1.502+
  (0.895)   (0.892)
制度性政治关联 0.501 1.737
    (2.055) (2.139)

 

表三:市场化收入

模型 7 8 9
负责人中在职政府工作人员数 0.014 0.121
(0.303) (0.300)
负责人中担任过省部级职务的国家工作人员数 0.546 0.721
(0.699) (0.692)
制度性政治关联 -4.858*** -5.017***
  (1.138) (1.216)

备注:以上三表中,括号里为方差;+ p<0.10,* p<0.05,** p<0.01,*** p<0.001。加号、星号及p值表示各个变量对收入不同程度的显著影响,没有加号和星号表明则表明无显著影响,或者说如果结论有显著影响,则结论错误的几率会比较大。

 

以上Tobit模型分析表明,基金会的制度性政治关联显著影响基金会的捐赠收入,两种职务性政治关联不仅对捐赠收入的作用不显著,甚至体现出负面影响的可能性。在政府补贴方面,负责人中担任过省部级职务的国家工作人员数体现出积极作用,但其作用要在p<0.1程度下才显著,我们暂且接受其显著性。不具备制度性政治关联的基金会获取更多市场化收入。以上假设可以说全部被证实。如果以上假设确实为真,则体现出政府对非营利组织更加间接的控制,即表面上减弱政府对基金会的干预,同时尽量节约自身的开支。本文的发现有可能在其它非营利组织中同样适用,比如一种可能性是从这两种政治关联角度去看行业协会商会与政府脱钩。另外,这两种政治关联之间的互动也值得研究,比如制度性政治关联是否可以影响职务性政治关联的各种不同来源的收入。就目前分析结果来看(未在文中展示),前者对后者的影响只体现在捐赠收入上。

声明:本文为研究的阶段性笔记,观点仍需商榷,文章可以转载,但请勿引用。

 

引用文献:

Johnson, Jasmine M., and Na Ni. 2015. The Impact of Political Connections on Donations to Chinese NGOs. International Public Management Journal 18(4): 514-535.

Ma, Ji, Qun Wang, Chao Dong, and Huafang Li. 2017. The Research Infrastructure of Chinese Foundations: A Database for Chinese Civil Society Studies. Scientific 4: 170094.

Ni, Na, and Xueyong Zhan. 2017. Embedded Government Control and Nonprofit Revenue Growth. Public Administration Review 77(5): 730-742.

Wei, Qian. 2016. From Direct Involvement to Indirect Control? A Multilevel Analysis of Factors Influencing Chinese Foundations’ Capacity for Resource Mobilization. Available at http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2851561.

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